权力共谋下的失控六年：2016-2021湖南邵东官场困局中的周玉凡与沈志定

▲邵东市人民政府办公大楼  资料图。

2024年8月至2025年3月，湖南省邵东市（原邵东县）政坛接连发生地震，曾主政该地六年之久的沈志定、周玉凡先后被纪检监察机关立案调查。这对"黄金搭档"的落马不仅揭开了湘中重镇邵东政治生态的溃败伤疤，更暴露出县域治理中权力制衡失效的深层危机。

湖南邵东在2016年至2021年的六年中，经历了从县域经济崛起到政治生态崩坏的剧烈震荡。周玉凡与沈志定作为地方党政“一把手”，从搭档到共谋，最终因严重违纪违法双双落马。这场长达六年的权力失控，既暴露了县域治理中“一把手监督”的深层困境，也折射出基层官场权力共谋的典型模式。

从县城主干道改造工程到经开区千亩土地流转，从教育系统设备采购到医疗基建项目发包，沈志定与周玉凡两人编织的政商网络如同癌细胞般渗透进城市发展的各个领域。

这场持续六年的权力合谋，既是中国县域治理困境的典型样本，更是基层政治生态修复的警示案例。

本文通过梳理两人职务轨迹、权力互动及违纪违法特征，试图还原一个县域政治生态塌方的制度性逻辑。

▲沈志定  资料图。

 一、权力架构的畸形耦合 

在邵东政坛的棋盘上，沈周组合构成了独特的权力双头格局。沈志定作为县委书记（市委书记）牢牢掌控干部人事权，其独创的"三三制"干部任用规则（三分之一本土派、三分之一关系户、三分之一技术官僚），将全县科级干部任免权集中至书记办公会。周玉凡以县长身份主导政府事务，通过设立"重点项目指挥部"体系，将财政、发改、住建等关键部门负责人直接纳入麾下。这种看似分工明确的架构，实则形成了人事权与事权相互勾连的闭环系统。 

在经开区土地征收项目中，沈志定运用干部调整权，将原国土局长调任闲职，安排亲信接任。周玉凡随即成立"土地整理工作专班"，将新局长纳入指挥部成员。当某地块遭遇拆迁阻力时，沈通过纪委约谈涉事街道办主任，周则动用财政资金提高补偿标准，两人配合完成"困难户"清理。这种"书记扫雷、县长铺路"的协作模式，使权力运行效率达到病态峰值。 

在市政道路改造工程招标中，沈周二人创造性地发明"资格预审+综合评估"制度。表面采用公开招标程序，实则通过设定特定资质要求（如要求投标企业必须具备三项省级道路工程奖），将90%潜在竞争者挡在门外。剩余三家入围企业中，两家实为同一控制人设立的空壳公司。这种制度性寻租手段，将公共权力异化为私人牟利工具。

▲周玉凡  资料图。

二、权力搭档的形成：从“发展共同体”到利益联盟

2016年是邵东政坛的关键节点。当年8月，沈志定由邵东县长升任邵东县委书记；同月，周玉凡由邵阳市政法委副书记调任邵东县委副书记、县长。这对“沈周配”的成立，正值邵东冲刺“撤县设市”的关键阶段。在上级政府眼中，沈志定的基层治理经验与周玉凡的招商引资能力形成互补，被寄予推动县域经济转型的厚望。

1. 发展主义叙事下的权力合法化

2016-2019年间，两人合力推动邵东经济数据高速增长：工业园扩容、打火机产业集群升级、保税仓建设等项目相继落地。2019年邵东成功撤县设市，GDP突破600亿元，位列全国百强县。表面上的政绩光环，成为两人巩固权力的重要筹码。在“唯GDP论”尚未完全退潮的背景下，上级监督部门对地方主政者的考核仍以经济指标为主导，这为权力共谋提供了合法性外衣。

2. 人事与财政权力的集中化

据公开报道，沈志定任县委书记期间，通过“三重一大”事项决策机制，将人事任免、土地出让等核心权力高度集中。周玉凡作为县长，则借助财政审批权与工程招标的实际操作空间，形成对经济领域的实质性控制。两人通过“书记定调、县长执行”的模式，逐步将党政权力转化为利益分配工具。例如，2018年邵东某产业园土地违规转让事件中，沈志定绕过集体决策直接批示，周玉凡则通过“绿色通道”加速审批流程。

3. 政治同盟的隐形契约

在2019年邵东撤县设市后，沈志定晋升为市委书记（一级调研员），周玉凡接任市长并最终在2021年成为市委书记。这种“接力式晋升”并非偶然，背后存在明显的利益交换：沈志定在离任前推动周玉凡接棒，而周则承诺保障沈派系官员的既得利益。这种隐性契约在县域官场极为典型，它使得权力更替成为利益集团内部的再分配而非制度性轮换。

▲沈志定  资料图。

三、政商网络的精密编织 

邵东箱包产业园的崛起轨迹，清晰勾勒出权力与资本共生的腐败路径。2017年项目立项阶段，周玉凡力排众议将规划面积从300亩扩大至800亩，沈志定则推动常委会通过土地变性决议。某地产集团以工业用地价格获取核心地块后，随即变更规划建设商住综合体。纪委调查显示，该集团实际控制人通过境外账户向特定关系人转移资金达1.2亿元。 

在教育系统信息化建设中，沈周体系展现出惊人的渗透能力。2018年启动的"智慧校园"项目预算3.6亿元，中标企业注册资金仅500万元，却在招标前三个月密集获得7项软件著作权。项目验收时，教育局突击采购的3000台平板电脑，市场价1600元的设备以2980元单价成交。审计发现，设备序列号与某电商平台退货商品完全重合。 

医疗反腐风暴揭开卫健系统的黑箱操作。市人民医院新建住院大楼预算超支2.7亿元，调查发现主体工程混凝土标号违规降级，却顺利通过五方责任主体验收。药械采购中，某耗材供应商三年间销售额增长40倍，其产品在省药械采购平台报价始终高于市场均价15%。纪委通报显示，卫健局长办公室搜出未拆封的茅台酒箱内藏有金条。 

▲周玉凡  资料图。

四、共谋机制的运作：县域权力黑箱的三重维度

在邵东案例中，周玉凡与沈志定的权力共谋呈现出“决策垄断—利益输送—监督虚化”的闭环结构，这一模式在基层官场具有普遍警示意义。

1. 决策系统的私人化

两人通过三种方式架空集体决策：  

程序性合规：在常委会上以“时间紧、任务重”为由压缩讨论流程，将重大事项简化为形式性表决。  

信息不对称：选择性披露项目信息，例如在2020年某PPP项目中，仅向班子成员提供碎片化数据，实质由沈、周直接指定合作企业。  

权威压制：利用“一把手”权威对异议者实施政治冷处理。据知情人士透露，曾有常委对某地产项目容积率调整提出质疑，此后便被排除在核心决策圈之外。
2. 利益输送的生态化

两人的违纪违法模式呈现“权力—资本—黑灰产业”的嵌套特征：  

土地开发领域：通过调整土地用途、容积率等手段，向特定房企输送利益。如某开发商以工业用地价格获取商住地块，事后向周玉凡亲属控股的公司转移股权。  

财政专项资金：虚构乡村振兴项目套取补贴，资金最终流入关联企业。审计显示，2019-2021年邵东市农业扶持资金违规使用率高达37%。  

地方保护伞：默许非法采砂、违规排污等行为，换取企业“进贡”。2020年中央环保督察组曾指出邵东河道治理不力，但相关问题在地方庇护下迟迟未整改。

3. 监督体系的失灵  

邵东市纪委监委在六年内未对沈、周二人启动实质性调查，暴露出三重制度缺陷：  

同级监督失效：市纪委书记的职务晋升需经市委书记推荐，导致监督者缺乏独立性。  

举报机制梗阻：据信访记录，2017-2020年针对两人的举报达40余次，但多数被以“查无实据”结案，部分举报人甚至遭到打击报复。  

上级监督滞后：湖南省纪委监委的介入发生在两人离任之后，反映出“离任审计倒查”机制的被动性。

五、失控六年的代价：政治生态塌方与治理创伤

沈、周权力同盟的崩塌，不仅意味着个人政治生命的终结，更对邵东市的发展造成深远伤害。

1. 经济数据的虚假繁荣

在两人主政期间，邵东表面GDP增速保持在8%以上，但隐性负债率从2016年的18%飙升至2021年的67%。多个“政绩工程”因资金链断裂烂尾，其中2020年开工的跨境电商产业园，至2024年仍未完成基建。

2. 社会信任的瓦解 

民众对政府的信任危机在2021年达到顶点：当年7月，某化工企业污染导致村民集体维权，周玉凡却公开宣称“个别群众被境外势力煽动”，激化社会矛盾。第三方民调显示，邵东市民对政府满意度从2016年的72%降至2021年的41%。

3. 官场文化的毒化 

“沈周时代”形成了一套扭曲的晋升规则：忠诚于个人而非组织、参与利益分配而非专注公共服务成为干部升迁的潜规则。据统计，两人落马后，邵东市共有23名处级、科级干部被牵连调查，官场出现系统性塌方。

▲沈志定  资料图。

六、监督体系的全面失灵 

县级纪检监察机关在沈周体制下遭遇系统性弱化。2017年纪委书记调整后，新上任的监委主任被排除在书记办公会之外。2019年纪检系统"三转"回头看期间，市纪委竟仍分管着文明创建、拆迁维稳等非主业工作。某乡镇纪委书记反映，其查办村支书违纪案件时，收到县委办转来的"顾全大局"批示。 

财政监管形同虚设体现在"影子账户"的猖獗运作。审计发现，全市73个临时机构账户中，有21个存在超期运行问题。某道路建设指挥部账户三年间发生资金往来4.2亿元，却从未接受过专项审计。财政局长在忏悔书中写道："市长要求特事特办，国库资金可以直接拨付到施工企业。" 

在"创百强县"政绩驱动下，经济数据造假成为集体狂欢。统计局数据显示，邵东箱包产业年产值从2016年80亿元飙升至2020年220亿元，但电力部门同期工业用电量增幅不足15%。税务记录显示，规上企业数量三年翻番，但企业所得税年均增长率仅为4.3%。这种数字游戏最终将县域经济推向虚假繁荣的危崖。

▲周玉凡  资料图。

七、制度反思：如何打破县域权力共谋的闭环

邵东案例为基层治理提供了多重警示，亟需从以下层面推进制度改革：

1. 重构“一把手”权力制衡机制 

推行县委书记、县长异地交叉任职，避免形成长期利益同盟。  

建立重大决策终身追溯制度，对“拍脑袋工程”实施跨任期问责。  

2. 激活基层监督效能

试点县级纪委监委垂直管理制度，切断地方党委对纪检人事的干预。  

构建“吹哨人保护制度”，对实名举报者提供法律与政治庇护。  

3. 挤压权力寻租空间 

推进县域财政透明化改革，要求所有公共项目合同及资金流向向社会公开。  

建立商人从政“旋转门”负面清单，严查官员亲属经商行为。  

4. 重塑县域治理价值观 

将政治生态评估纳入干部考核体系，对“带病提拔”实施倒查追责。  

鼓励基层探索“参与式治理”，通过民众听证会、专家咨询委员会等形式稀释权力垄断。

▲沈志定  资料图。

八、塌方式腐败的深层病灶 

主政者将"一把手"权威异化为"一霸手"特权。

沈志定在离任审计时公然宣称："邵东这几年发展快，有些程序从简是必要的。"周玉凡在政府常务会上多次打断财政局长汇报："钱的问题不要和我说，我要的是结果。"这种权力傲慢直接消解了集体决策制度，将民主集中制扭曲为"集中民主制"。

  "圈子文化"衍生出复杂的利益共同体。

调查发现，沈周体系核心圈层包括12名处级干部、37名科级干部，形成以同乡、校友、旧部为纽带的利益集团。某开发区副主任通过认沈志定妻子为干妈获得提拔，其负责的招商项目中，六家企业注册地址均为同一栋写字楼。

▲周玉凡  资料图。

九、反思与启示 

周玉凡和沈志定的贪腐岁月，是邵东发展史上的一段沉痛教训。这段历史告诉我们，经济发展不能以牺牲政治生态为代价，权力运行必须受到制度的刚性约束。只有坚持全面从严治党，才能为地方发展营造风清气正的政治环境。未来的邵东，需要在反思中前行，在改革中重塑公信力，让"百工之乡"真正成为廉洁之邦。

END